ПЕНСИОННАЯ РЕФОРМА В МЕМОРАНДУМЕ С МВФ: ЧЕГО ЖДАТЬ?
Правительство опубликовало текст Меморандума с МВФ. Краеугольным камнем договоренностей является проведение пенсионной реформы.
06/04/2017
Моніторингові продукти
Согласно Меморандума, Украина пообещала МВФ, что к концу апреля 2017 года парламент одобрит комплексную пенсионную реформу, а к 1 января 2018 года реформа вступит в силу. Реформа будет предусматривать экономию на расходах в 3% ВВП в долгосрочной перспективе в том числе:
- новый набор вариантов выхода на пенсию с более широким, чем существует на сегодня, диапазоном пенсионного возраста. Этот диапазон должен предполагать значительную возможность выбора в зависимости от трудового стажа, а также с пенсионными выплатами, которые будут стимулировать граждан к продолжению трудовой деятельности и более позднему выходу на пенсию;
- увеличения эффективного трудового стажа для выхода на пенсию;
- гарантии того, что граждане Украины будут получать пенсии, которые являются сопоставимыми с уплаченными взносами и адекватными в реальном выражении
- общая система для всех видов занятости, за исключением ограниченного списка опасных профессий; для таких профессий будут установлены дополнительные ставки ЕСВ, и они будут аккумулироваться на персонифицированных счетах и использоваться как промежуточное финансирование между досрочным выходом на пенсию и общей системой.
- расширение базы ЕСВ
Главный вопрос – повышение пенсионного возраста. Прямого обязательства поднять возрастную планку для выхода на пенсию в Меморандуме нет, но эта мера явно читается между строк.
o На сколько лет будет поднят пенсионный возраст, на прямую не говорится, но при введении европейского уровня для мужчин 65 лет (на что обычно ориентируется правительство) резерв их жизни после пенсии – составит менее полутора лет.
o Сравнение с Европой не корректно, т.к. этот показатель в большинстве европейских стран на 10 лет больше. По данным Госстата Украины (2015 год), средняя продолжительность жизни составляет 71,38 лет, мужчин - 66,37 года женщин – 76,25 лет.
Экономия средств ПФ путем увеличения пенсионного возраста в ближайшем времени не сопоставима с размером проблемы и социальными рисками.
o Бюджетом на 2017 год предусматривается дефицит ПФ в размере 141,3 млрд. грн., т.е. почти половина от суммы всех доходов ПФ в 284,0 млрд грн. Для сравнения, эффект (сокращение дефицита) от повышения пенсионного возраста для женщин на 5 лет по его завершению в 2021 году ожидается в объеме всего около 36 млрд. грн.
o Повышение пенсионного возраста несет риски увеличения безработицы и в первую очередь среди молодежи (среди группы 15-24 лет этот показатель составлял 23,1% - выше чем в Европе). Омоложение украинского рынка труда замедлится и дополнительно простимулирует миграцию среди молодёжи. Сейчас среди мигрантов 45% молодых людей.
o Следует отметить, что к сегодняшнему дню еще не закончился переходный период повышения пенсионного возраста для женщин, начатый пять лет назад, который должен закончиться только к 2021-му году. (Пенсионный возраст для женщин увеличивается с 55 до 60 лет). Учитывая общую тенденцию предлагаемой реформы есть риски, что могут быть сокращены сроки и этого переходного периода.
Условия получения минимальной пенсии грозят стать одними из самых жестких в международной практике.
o В Украине для того чтобы заработать на хоть какую-нибудь пенсию сейчас необходимо проработать 15 лет. В будущем, как ранее предлагали власти, чтобы гарантировать себе пенсию на уровне не ниже минимальной, необходимо будет иметь стаж в 35 лет для мужчин и 30 лет для женщин. По сравнению со странами ОЭСР – условия жесткие. Требование осуществлять взносы в пенсионный фонд на протяжении 35 лет существует только в Чехии. В среднем же для стран ОЭСР для того чтобы получить минимальную пенсию надо осуществлять пенсионные взносы на протяжении 26 лет. В соседней и близкой для нас Польше для того, чтобы иметь право на минимальную пенсию, мужчина должен осуществлять взносы на протяжении 25 лет. Есть примеры и очень «мягких» условий, например, в Швейцарии для получения частичной пенсии достаточно проработать 1 год.
o При этом половина стран ОЭСР предоставляет дополнительные льготы или выплаты пожилым гражданам, в виде жилья, оплаты коммунальных услуг, предоставления услуг ухода, покрытия расходов в системе государственной медицины (до 40%). В Украине же все социальные программы постепенно сворачиваются, новые не запускаются или же перекладываются на местные бюджеты, которые в лучшем случае предоставляют их выборочно.
Третий вопрос – который читается между строк – это запрет пенсионерам работать. Это предполагает обещание правительства внедрить стимулы более позднего выхода на пенсию.
o В других странах пенсионер, как правило, не имеет возможности одновременно работать и получать пенсию и, как правило, выбирает лишь одну из опций. В случае с Украиной, подобный рецепт не срабатывает по причине маленьких пенсий и высокого теневого сектора (по официальным оценкам в сером секторе занято 36,6% занятого населения в возрасте 60-70 лет). Согласно Укрстатслужбе в 2016 году в Украине было 615 тыс работающих в возрасте 60-70 лет. Если им прекратить выплачивать пенсию, то можно сэкономить порядка 10-14 млрд грн, что впрочем также несопоставимо с дефицитом ПФ.
Сокращение профессиональных пенсионных льгот (за исключением армейских) для «вредных профессий - мера не продуманная, т.к. досрочный выход на пенсию – это не подарок, а необходимость, вызванная физиологическими возможностями человеческого организма.
o Например, для летчика возраст - это критическая характеристика, т.к. после 45- 50 лет у человека развиваются заболевания (в т.ч. сердечно-сосудистые), которые ведут к ослаблению внимания. Рентгенологи работают в условиях повышенной радиационной нагрузки, ряд рабочих специальностей связаны с воздействием шума, вибрации, токсичных веществ – что ведет к возникновению профзаболеваний и продление работы в таких условиях просто опасно для жизни не только самого летчика.
o Отмена проф. льгот не сократит дефицит ПФ, так как в Украине пенсии пенсионерам - льготникам покрываются за счет предприятий. В соответствии с положениями Закона №1058-IV предприятия и организации обязаны возмещать ПФ фактические расходы на выплату и доставку льготных пенсий. Льготную пенсию бывший работник получает после перечисления предприятием средств, необходимых для выплаты и доставки пенсии на счет ПФ. В 2016 году Пенсионный фонд получил порядка 4,2 млрд. грн. доходов от предприятий на финансирование фактических выплат и доставку пенсий, назначенных работникам которые работали в особо тяжелых условиях по спискам 1 и 2.
Увеличение доходов ПФ за счет расширения базы ЕСВ может не оправдаться, а отмена упрощенного налогообложение несет риски ухода налогоплательщиков в тень.
o Снижение в 2016 году в 2 раза ставки ЕСВ не обеспечило детенизации зарплат и компенсацию доходов ПФ, выпавших из-за снижения ставки. В результате в 2016 году дефицит ПФ составил 142,6 млрд. грн. из общей суммы доходов в 256,7 млрд грн (55,6%). В 2017 г. увеличение доходов ПФ от двукратного повышения минимальной зарплаты также вряд ли можно назвать устойчивым: в большой мере рост простимулирован увеличением зарплаты в априори «белом» бюджетном секторе, наблюдаются негативные эффекты закрытия ФОПов (закрылся каждый восьмой ФОП), перераспределения фонда оплаты труда в пользу менее оплачиваемых работников.
Предоставлять гарантии того, что пенсии будут сопоставимыми с уплаченными взносами можно только после введения второго уровня пенсионного страхования и развития третьего необязательного накопительного страхования. Однако (1) эффект от накопительного страхования будет не скоро и (2) сегодня введение накопительного страхования сопряжено с рядом рисков
o Введение второго уровня пенсионного обеспечения преподносится как мера социальной справедливости, обеспечивающая связь между взносами и пенсионными выплатами. В то же время, де-юре эта связь сегодня и так может быть реализована. Достаточно обратится в частный пенсионный фонд. Но из-за неразвитости фондового рынка и высоких рисков инвестирования, желающих участвовать в негосударственном пенсионном страховании мало.
o Вопрос введения второго уровня как обязательного остается открытым. Основные проблемы:
- Сегодня внедрение накопительного пенсионного страхования как никогда рискованно. В первые несколько лет функционирования накопительной системы, участникам накопительного пенсионного страхования гарантирован негативный инвестиционный доход. Обесценивание сбережений будет подрывать доверие у участников системы.
- Дефицит солидарной системы пенсионного обеспечения (Пенсионного фонда) может еще больше вырасти. Введение обязательного накопительного пенсионного страхования не улучшит жизнь пенсионеров «прямо здесь и прямо сейчас». На самом деле, в лучшем случае введение накопительного пенсионного страхования улучшит жизнь тех, кому сейчас 25-35 лет. Введение второго уровня означает, что часть ЕСВ, которая сегодня идет в ПФ, будет перечисляться в государственный накопительный пенсионный фонд. Или властям придется обратно повышать ставку ЕСВ, окончательно подорвав доверие к любым инициативам власти по выведению зарплат из тени.
- Отсутствие механизмов, которые защитят пенсионные накопления от инфляции (за 2014-2016 гг. инфляция превысила 100%).
- Отсутствие механизмов, которые защитят накопленные средства от политического влияния. Аргентина может служить примером того, как в один день государство украло у своих граждан все пенсионные накопления. В 2008 году Аргентина отменила накопительную составную пенсионной системы и перевела всех участников в солидарную. Пенсионные накопления граждан были использованы для оплаты долгов. Действия правительства в прессе комментировались заголовками «легализированная кража». С учетом политической нестабильности в стране и неэффективной борьбы с коррупцией риски обнуления и нецелевого использования средств накопительного пенсионного страхования будут достаточно высоки.
Украина действительно нуждается в пенсионной реформе: плохая демография, нарастающая эмиграция трудоспособного населения, высокая безработица и теневая экономика – все это подрывают устойчивость пенсионной системы. Вместе, с тем такая реформа будет неизбежно вести к (1) сокращению покрытия пенсионными выплатами/количества получателей пенсионных выплат, (2) увеличение взносов в Пенсионный фонд, что усиливает социальные риски для населения. При этом существуют обоснованные опасения, что эффект от этих мер будет недостаточным для преодоления дефицита ПФ даже в долгосрочной перспективе: в лучшем случае они сократят дефицит пенсионного фонда в два раза, но не ликвидируют его. Единственное действенное средство для решения проблемы дефицита ПФ – это восстановление экономики, выход на устойчивые темпы экономического роста (не менее 5%), создание высокооплачиваемых рабочих мест и развитие финансовых рынков для запуска второго (накопительного) уровня пенсионной системы.
НоСЭП