17 февраля в МОЗ состоялась презентация проекта «Содействие эффективному госуправлению в системе здравоохранения», который планируется реализовывать за средства ВОЗ и Швейцарской Конфедерации с декабря 2015 по ноябрь 2019 года. Во время презентации МОЗ представил свое видение общей стратегии реформы здравоохранения.

Представленная стратегия вызывает ряд вопросов.

·      Кто же непосредственно будет проводить реформу и нести ответственность за ее результаты, в том числе за использование бюджетных и донорских средств, если большая часть функций МОЗ, которые реализуются через его аппарат[1] уже передана или планируется к передаче другим учреждениям и организациям  а именно:

- определение стратегии реформы – Центру реформ, который будет работать при технической поддержке ВОЗ;

- закупки медикаментов под госпрограммы – международным организациям[2] (соответствующий Закон принят в 2015 году);

- закупки медуслуг под гарантированный пакет – Национальному  агентству по финансированию здравоохранения (планируется его создание согласно «Концепции реформы финансирования здравоохранения Украины» - разработчик: рабочая группа при МОЗ);

- общественное здравоохранение (эпиднадзор, СПИД, туберкулез, часть науки и подготовка кадров) – Центру общественного здравоохранения (создан по распоряжению КМУ от 02.09.2015. № 909-р приказом МОЗ от  18.09.2015 № 604);

- контроль качества медуслуг – общественным организациям (предусмотрено в «Концепции реформы финансирования здравоохранения Украины»);

- контроль в сфере хозяйственной деятельности – другим ЦОВВ (постановлением правительства № 442 от 10.09.2014 № 442 «Об оптимизации системы центральных органов исполнительной власти» МОЗ отнесен к ЦОВВ, который не осуществляет государственный контроль (надзор) в сфере хозяйственной деятельности;

- управление сетью медучреждений – самим учреждениям, поскольку все они будут независимыми предприятиями в результате предлагаемой автономизации по «Концепции реформы финансирования здравоохранения Украины» (согласно Хозяйственного кодекса (ст.6, 19) запрещено незаконное вмешательство государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц в хозяйственные отношения субъектов хозяйствования).

В результате из всех функций МОЗ предусмотренных его положением за ним остаются лишь – операционная работа (техническое прохождение документов), международное сотрудничество и лицензирование мед. практики. То есть, согласно собственной стратегии МОЗ не видит себя в реформе здравоохранения, что выглядит как попытка размыть функции и переложить с себя политическую ответственность  за результаты своей деятельности. 

·       Обращает на себя внимание декларативный характер предложенной стратегии. Правильность задекларированных целей (новая система финансирования и госзакупок,  обновление   первичной помощи и приоритетное обеспечение основными лекарствами) не вызывает сомнения. Это направление реформы обсуждается в обществе уже как минимум 5 лет  и полностью им поддерживается. Однако озвученные цели не подкреплены конкретными имплементационными механизмами.  

Например, укрепление первичной медицинской помощи предполагает, готовность со-инвестировать в обновление/строительство инфраструктуры и создавать привлекательные условия для привлечения хороших врачей. Для этого предлагается в 2016 году принятие нормативно-правовых актов, обучение специалистов  и разработка новых учебных программ.  В то же время открытыми остаются важные вопросы- кто будет готов со-инвестировать в укрепление инфраструктуры - государство, бизнес, международные доноры и в какой форме они будут это делать? Или же в чем заключаются привлекательные условия для врачей – повышение зарплаты, улучшенный социальный пакет, введение гонорарного метода для дополнительной оплаты их работы?

·       Вызывает сомнение и реальность отдельных поставленных задач.

Так, например, на  2016 год предусмотрено:

- создание единого заказчика медуслуг – Национального агентства по финансированию здравоохранения, которое будет планировать объёмы и закупать медуслуги у поставщиков (автономных медучреждений). Без подготовленной основы (введение гарантированного пакета медуслуг, обсчета его стоимости, введение системы оплаты по пролеченному случаю (КСГ) внедрения клинических протоколов), что требует нескольких лет,  Нацагенство не заработает или же станет новым неработающим институтом, «съедающим» бюджетные или донорские средства;

- преобразование всех медучреждений (более 10 тыс.) в автономные некоммерческие государственные и муниципальные предприятия. Однако, для преобразования каждого учреждения необходимо решение местных советов. Учитывая неподготовленность законодательной базы (закон об изменении статуса медучреждений не принят) и напряженную финансово-политическую ситуацию, маловероятно принять такие решения до конца 2016 года,.

- утверждение унифицированных клинических протоколов для всех наиболее распространенных медицинских состояний, которых насчитывается не менее 40. За 2015 год их утверждено лишь 15. Вряд ли можно ожидать повышение интенсивности работы втрое, поэтому и решение этой задачи до конца 2016 выглядит нереальным. 

На презентации МОЗ сообщил, что планирует получить дополнительные заемные донорские средства на проведение реформы в сфере здравоохранения от ВОЗ и Швейцарской Конфедерации. Данные средства являются дополнительными к тем, которые уже выделены Мировым банком (МБ) в виде кредита в размере 215 млн грн., и при использовании которых  у министерства возникли серьезные проблемы.

В этой связи возникают опасения касательно эффективности и целевого использовании министерством новых предоставляемых заемных денег.

- Отсутствие эффективного мониторинга использования донорских денег приводит к тому, что МОЗ получает средства под одни задачи, а отчитывается за другие. Так, например, в рамках реализации второго компонента проекта МБ (в 2015 году предусмотрено в бюджете 130 млн.грн., а в 2016 году 180 млн грн.), за который непосредственно отвечал МОЗ, предусматривались средства для: разработки новых механизмов финансирования, развития общественного здравоохранения, внедрения электронных систем в отрасли, информационно-коммуникационный блок и обучение участников реформы.[3]  

Из презентованного отчета за 2015 год не следует, что задачи поставленные МБ перед МОЗ выполнены и средства освоены. Новый механизм финансирования не разработан (не принят ни один документ изменяющий систему), развитие общественного здравоохранения ограничилось созданием «на бумаге» одноимённого Центра, а внедрение электронных систем в отрасли вообще не было упомянуто. Фактически министерство отчиталось за текущую операционную работу (разработка клинпротоколов, нормативно-правовых актов по дерегуляции фармрынка, присоединение к инициативам по биобезопасности и др).

 - Формальный подход или невыполнение поставленных задач не обеспечивает достаточный уровень освоения заемных средств. (по данным МБ в 2015 году выборка средств по всем проектам составила только 100 млн дол. США из общего портфеля 2,8 млрд.,т.е. около 3,5%). Проект по реформе здравоохранение не является исключением: задачи 2015 года не реализованы, сроки выполнения и оплаты перенесены на 2016 год, что еще больше усложняет освоение денег.

Например, уже в этом году (вместо 2015г) надо принять отклоненный ВР новый закон об изменении правого статуса медучреждений (поект рег.№ 2309а или разработать другой) без которого план 2016 года так же не будет выполнен и деньги не освоены.

- Опасения касательно эффективности использования донорских средства для реформы возникают также вследствие  декларативности  стратегии, отсутствия конкретных показателей успеха, которые можно было бы контролировать.

Выводы

1. Концепция реформы здравоохранения декларативная, т.к. не подкреплена имплементационными механизмами и мало реалистичная в связи с несоответствием объёма и сроков выполнения поставленных  задач.

2. Отказ профильного министерства от большинства своих функций и передача их  международным организациям, Центрам, Нацагентству и общественности свидетельствует о  попытке их размывания и перекладывания с себя политической ответственности  за результаты своей деятельности.

3. Правительство должно четко определить, кто в стране реализует реформу здравоохранения и отвечает за ее результаты, определить место МОЗ в этом процессе, а так же выработать систему эффективного взаимодействия между планируемыми  и уже созданными новыми институтам.

4. Отсутствие имплементационных механизмов стратегии реформы порождает слабое освоение привлеченных заемных донорских денег и снижает эффективность их использования.

 НоСЭП