1. Почему необходима децентрализация
Существующая централизованная системы власти в Украине полностью себя дискредитировала на протяжении последних десяти лет. Она препятствует обновлению и эволюции политических элит и не обеспечивает достаточной защиты и представительства интересов всех регионов Украины. Закономерным результатом этой системы являются повторяющиеся массовым всенародные и региональные протесты, закончившиеся Майданом в 2004 и Евромайданом в 2013-2014 гг.
Хотя эти протесты завершились сменой руководства страны, они не смогли привести к обновлению политических элит, необходимого для кардинальной модернизации страны.
Правильно проведенная децентрализация позволит обеспечить:
- Принятие эффективных экономических и социальных решений самостоятельно теми громадами и регионами, которых эти решения наиболее всего касаются, а не под диктовку какой-либо партии, находящейся у власти в Киеве.
- Создание стимулов для местной власти развивать экономику громады, региона, повышать качество предоставляемых услуг населению
- Фокусирование внимания центральной власти на решении неотложных и среднесрочных социально- экономических проблем в Украине, а не на попытках выстроить региональную вертикаль каждый раз при формировании новой коалиции или избрании нового Президента Украины.
- Создание региональных площадок, на которых новые политические лидеры смогли бы проявить себя, заработать доверие избирателей и получить управленческий опыт.
2. Что предлагается проектом конституционных изменений, поданных Президентом Украины
Проект изменений в Конституцию в целом совпадают с представленной ранее (в апреле 2014 г.) концепцией децентрализации и реформы местного самоуправления.
Ключевые нормы предполагают:
§ Административно-территориальное устройство остается без изменений (ст.133). Вводится понятия региона (соответствует области и АРК), района (соответствует нынешним районам), громады (город, село, поселок).
§ Ликвидируются областные и районные госадминистрации (ст.118,119). Вместо них исполнительная власть на уровне областей и районов передается исполкомам областных и районных советов. Исполком возглавляет глава соответствующего совета, избранный из числа депутатов. Исполнительная власть на уровне громады, как и раньше, реализуется через исполкомы сельских, поселковых и городских советов. Полномочия между органами местного самоуправления различного уровня и их исполкомами распределяются исходя из принципа субсидиарности (ст.140).[1]
§ Вводится новый институт представителей Президента Украины в областях и регионах. Представители назначаются на должность и снимаются с нее непосредственно Президентом. Функции Представителей сводятся к (1) надзору за выполнением Конституции и законодательства, соблюдением прав и свобод граждан; (2) координации территориальных органов ЦОИВ; (3) направлении и организации деятельности всех территориальных органов ЦОИВ и местного самоуправления в условиях чрезвычайного или военного положения (ст.107-1). Решения АРК или органа местного самоуправления, не соответствующие Конституции, приостанавливаются Президентом Украины по представлению его представителя в регионе и одновременной подаче в Конституционный суд. Решение, признанное КС неконституционным, может стать основанием для прекращения Президентом Украины полномочий Верховного Совета АРК, органа местного самоуправления (ст.144).
§ Сельские, поселковые, городские, районные, областные советы на свое усмотрение и в рамках соответствующей административно-территориальной единицы могут предоставлять специальный статус русскому языку и другим языкам национальных меньшинств (ст.143). В то же время, что следует из предоставления такого специального статуса, проект Конституции не уточняет.
Нормы, касающиеся бюджетной децентрализации, остались по большему счету декларациями и по сути не сильно изменились по сравнению с нынешней редакцией Конституции. Единственной новацией можно считать, что среди источников материальной и финансовой основы местного самоуправления прямо указывается часть общегосударственных налогов (ст. 142). Тогда как в действующей редакции – государство берет участие в формировании доходов местного самоуправления
В предложенной Президентом модели децентрализации наиболее противоречивыми являются два момента:
o Центральная власть сохраняет полный контроль над местным самоуправлением и реальная децентрализация власти может не состоятся. Решения местных властей могут быть ветированы представителями Президента. В случае если Конституционный Суд признает решение местных советов неконституционным, Президент может распустить местный орган власти. Поскольку судьи КС назначаются центральной властью и зависимы от нее, можно ожидать, что местным властям будет сложно добиться отмены вето представителей Президента. Также не указано насколько серьезным должно быть нарушение, которое может повлечь роспуск местного совета.
o Делегирование больших полномочий регионам и местным властям нуждается в дополнительной детализации. Было бы целесообразно прописать более четко общие принципы разделения ответственности и ресурсов центральных и местных органов власти в Конституции. Эти изменения будет более сложно отыграть назад, чем нормы в законах. Кроме того, потребуется последующая расшивка норм бюджетной децентрализации в базовом законодательстве (Бюджетном кодексе, законе о местном самоуправлении и т.д.).
Предлагаемый вариант изменений в Конституцию был направлен для ознакомления в Венецианскую комиссию, которая пообещала рассмотреть проект в максимально сжатые сроки. На сегодняшний день, выводы еще не были предоставлены, но с большой долей вероятности можно предположить, что выводы Комиссии будут схожими с вышеперечисленными замечаниями.
3. Польский опыт децентрализации
Разработчики концепции децентрализации ссылаются на опыт Польши, которую они брали за образец успешно проведенной децентрализации власти. В Польше органы местной власти можно распустить либо путем местного референдума, либо через парламент (сейм) по ходатайству премьера, если местный орган власти совершил грубейшее нарушение закона. Таким образом, в качестве сдержек и противовесов выступает согласие на роспуск исполнительной власти (премьера) и законодательной власти (парламента). Кроме того, причиной для этого должно послужить действительно грубое нарушение закона.
4. К вопросу о бюджетной децентрализации: ключевые принципы
Эффективная бюджетная децентрализация должна базироваться на следующих принципах:
o Четкое разграничение властных полномочий между органами исполнительной власти и местного самоуправления на различных уровнях административно - территориального устройства страны, исходя из необходимости предоставления больших возможностей и полномочий регионам и громадам на основе принципа субсидиарности. При этом необходимо четко определить, какой орган публичной власти должен отвечать за регулирование, финансирование и непосредственное предоставление той или иной услуги.
o Исходя из модели децентрализации, необходимо внести изменения в Бюджетный кодекс и перераспределить бюджетные полномочия между уровнями власти, передав часть таких полномочий местным властям. При этом необходимо усилить расходную автономию местного самоуправления (т.е. дать возможность местным властям более свободно распоряжаться средствами в рамках предоставления той или иной услуги, а не по нормативам из центра).
o Следует увеличить фискальную автономию местных органов власти, что предусматривает существенный рост доли собственных и переданных доходов местных бюджетов (например, за счет расщепления общегосударственных налогов, введения надбавок к общегосударственным налогам, введение более действенного налога на недвижимость, увеличение ставок земельного налога я и др.). Ресурсы местных бюджетов должны быть достаточными для финансирования собственных и делегированных полномочий местных властей. Практика непрофинансированных мандатов должна уйти в прошлое.
Уучитывая опыт ЕС, доля местных бюджетов в общих государственных доходах и расходах должна составлять примерно одну треть. К примеру, в Польше она увеличилась с 23% в 1995 г. до 36% в 2010 г., в Германии и Австрии этот показатель составляет 39% и 32% соответственно. В странах ЕС собственные ресурсы местного самоуправления близки к их расходам, а в Швеции или Эстонии даже существенно их превышали в 2010 г. В Украине по итогам 2013 г. доля доходов местных бюджетов (без трансфертов) в сводном бюджете составляла 23%.
o Необходимо также введение такого порядка расчета трансфертов выравнивания, который бы стимулировал местные власти развивать экономику региона и таким образом наращивать доходы, которые бы не изымались центром.
[1] Осуществление публичных полномочий, как правило, должно возлагаться на органы власти, наиболее близко расположенные к населению