25 июня на встрече с представителями местного самоуправления Президент Украины Порошенко анонсировал появление законопроекта о внесении изменений в Основной закон. Законопроект будет внесен от Президента Украины и, как ожидается, должен быть зарегистрирован в Верховной Раде 26 июня. Одновременно документ будет направлен в Венецианскую комиссию для получения выводов и заключений.
Ключевые предложения по изменению Конституции можно условно разделить на такие блоки[1]:
1. Формирование парламентской коалиции
Ст. 83 проекта закона устанавливает, что парламентская коалиция формируется не путем объединения депутатских фракций, а на индивидуальной основе. В то же время, ст. 81 отменяет норму об «императивном мандате», т.е. возможности высшего органа управления партией лишать полномочий депутата, избравшегося в парламент по ее спискам, в случае не вхождения последнего в депутатскую фракцию данной политической силы или выхода из фракции[2].
Последствия:
o Членство в коалиции на индивидуальной основе оставляет маневр для изменений закона о выборах в парламент. Выборы могут проводиться как на пропорциональной основе, так и по смешанной системе. Тогда как в случае формирования коалиции на основе фракций – только по пропорциональной системе.
o Процедура формирования и распада парламентской коалиции может стать более гибкой. Возрастет влияние индивидуальных депутатов и внефракционных депутатских объединений. Влияние лидеров депутатских фракций наоборот уменьшится.
o Можно предположить, что такая коалиция будет менее устойчивой и более ситуативной. Хотя в конечном итоге многое будет зависеть от конкретного расклада политических сил в парламенте.
2. Парламентская оппозиция
Ст. 83 впервые на уровне Основного закона закрепляет, что в парламенте гарантируется деятельность парламентской оппозиции.
Последствия: Норма сама по себе является декларативной. Конкретное наполнение формата организации и порядка деятельности оппозиции (впрочем, как и парламентской коалиции) должно устанавливаться законом о Регламенте Верховной Рады Украины.
3. Полномочия Верховной Рады, Президента и Кабинета Министров Украины
Законопроект не предполагает кардинальных изменений в распределении властных полномочий: в стране сохраняется парламентско-президентская форма правления. Однако в рамках данной модели можно констатировать определенное смещение баланса политических сдержек и противовесов от парламента (коалиции) в сторону института Президента Украины (ст.106):
§ Назначение Премьер-министра. Если в действующей Конституции роль Президента сводиться к церемониальной функции – по предложению коалиции внести в парламент представление на назначение Премьер-министра, то в новом варианте Основного закона Президент получает возможность сыграть в самостоятельную игру, внося представление на премьера уже с «учетом предложений парламентской коалиции».
§ Президент получает единоличные полномочия на назначение и увольнение главы АМКУ, главы и членов национальных регуляторов. В нынешней редакции Конституции глава АМКУ (как и ФДМУ, и Госкомтелерадио) назначается Верховной Радой по представлению Премьер-министра и увольняется единолично парламентом. По регуляторам в Конституции вопрос не урегулирован. В то же время, действующее сегодня законодательство Украины содержит противоречивые нормы, которые позволяют трактовать процесс назначения/ снятия с должности по этим органам, как в интересах Президента, так и Парламента и Кабинета министров. Пользуясь этими противоречиями, Кабмин, например, в апреле 2014 г. назначил нового главу Нацфинуслуг в обход Президента. Неясной остаётся процедура назначения и снятия глав ФДМУ и Госкомтелерадио: в проекте Конституции эти функции забираются у парламента, но не передаются Президенту либо Кабмину.
§ Президент получает единоличные полномочия снимать с должности Генпрокурора, главу СБУ. В действующей Конституции для этого требуется согласие Верховной Рады. В тоже время, за парламентом остаются полномочия выражать недоверие Генпрокурору, что автоматически приводит к его отставке.
§ В рамках нового органа (Государственное бюро расследований), который должен быть создан в соответствии с Криминально-процессуальным кодексом до 2017 г. для расследования уголовных дел против судей, прокуроров, правоохранителей и топ-чиновников, Президент также получит единоличные полномочия снимать с должности главу данного ведомства. Для назначения будет требоваться согласие Верховной Рады.
§ Проект Конституции закрепляет полномочия Президента назначать и снимать с должности главу Службы внешней разведки (на сегодня эти полномочия Президента закреплены только в профильном законе о СЗР).
К условным ослаблениям в полномочиях Президента можно отнести то, что если в нынешней редакции Конституции кандидатуры на должность главы МИДа и Минобороны вносятся в парламент единолично Президентом, то в проекте изменений эти кандидатуры вносятся Премьер-министром по согласованию с Президентом.
Последствия:
o Изменения предполагают некритичное усиление полномочий Президента Украины, которые по логике разработчиков законопроекта должны сделать парламентско-президентскую форму правления более сбалансированной (в отличие от образца 2006-2010 гг.). Президент усиливает влияние на часть силового блока, а также получает полный контроль за деятельностью АМКУ и национальных регуляторов. Последнее должно частично компенсировать утрату полномочий Президента давать прямые поручения правительству в области социально-экономической политики, однако поднимает закономерный вопрос обеспечения независимости национальных регуляторов.
4. Реформирование Генпрокуратуры
Ст.121 исключает из функций Генпрокуратуры полномочия по общему надзору за соблюдением законов органами госвласти и должностными лицами. Изменения вносятся в рамках «европейских» обязательств по реформированию прокуратуры (в рамках Соглашения об Ассоциации с ЕС).
Последствия: норма в целом будет способствовать снижению коррупционного давления на бизнес. Вместе с тем, частично функции общего надзора за соблюдением законодательства перейдут к специальным представителям Президента Украины в регионах, выводы о прозрачности работы которых можно будет сделать только со временем.
5. Децентрализация, местное самоуправление и региональная вертикаль власти
Вопросы, связанные с децентрализацией, безусловно, наиболее важный массив изменений в Конституцию Украины, форсирование принятие которых обуславливается как текущим моментом (как часть мирного плана по урегулированию конфликта на Востоке), так и необходимостью обеспечить более устойчивое развитие страны в среднесрочной перспективе. Представленные изменения в целом совпадают с представленной ранее (в апреле 2014 г.) концепцией децентрализации и реформы местного самоуправления.
Ключевые нормы предполагают:
§ Административно-территориальное устройство остается без изменений (ст.133). Вводится понятия региона (соответствует области и АРК), района (соответствует нынешним районам), громады (город, село, поселок).
§ Ликвидируются областные и районные госадминистрации (ст.118,119). Вместо них исполнительная власть на уровне областей и районов передается исполкомам областных и районных советов. Исполком возглавляет глава соответствующего совета, избранный из числа депутатов. Исполнительная власть на уровне громады, как и раньше, реализуется через исполкомы сельских, поселковых и городских советов. Полномочия между органами местного самоуправления различного уровня и их исполкомами распределяются исходя из принципа субсидиарности (ст.140).[3]
§ Вводится новый институт представителей Президента Украины в областях и регионах. Представители назначаются на должность и снимаются с нее непосредственно Президентом. Функции Представителей сводятся к (1) надзору за выполнением Конституции и законодательства, соблюдением прав и свобод граждан; (2) координации территориальных органов ЦОИВ; (3) направлении и организации деятельности всех территориальных органов ЦОИВ и местного самоуправления в условиях чрезвычайного или военного положения (ст.107-1). Решения АРК или органа местного самоуправления, не соответствующие Конституции, приостанавливаются Президентом Украины по представлению его представителя в регионе и одновременной подаче в Конституционный суд. Решение, признанное КС неконституционным, может стать основанием для прекращения Президентом Украины полномочий Верховного Совета АРК, органа местного самоуправления (ст.144).
§ Сельские, поселковые, городские, районные, областные советы на свое усмотрение и в рамках соответствующей административно-территориальной единицы могут предоставлять специальный статус русскому языку и другим языкам национальных меньшинств (ст.143). В то же время, что следует из предоставления такого специального статуса, проект Конституции не уточняет.
§ Нормы, касающиеся фискальной децентрализации, остались по большему счету декларациями и по сути не сильно изменились по сравнению с нынешней редакцией Конституции. Единственной новацией можно считать, что среди источников материальной и финансовой основы местного самоуправления прямо указывается часть общегосударственных налогов (ст. 142). Тогда как в действующей редакции – государство берет участие в формировании доходов местного самоуправления.
Последствия:
o Несмотря на ликвидацию местных госадминистраций, Президент сохраняет значительные рычаги влияния на местные власти, тогда как парламентская коалиция и Кабмин их теряют. В отличие от действующей редакции Конституции, которая предполагает назначение глав госадминистраций Президентом по представлению Кабмина, в проекте Основного закона Президент получит единоличные полномочия назначать и увольнять своих специальных представителей в регионах. Особенности организации и деятельности этих представителей будут выписаны в отдельном законе, что может усилить их конституционный мандат. Вместе с возможностью приостанавливать решения органов местного самоуправления и в случае подтверждения неконституционности таких решений, распускать местные советы, Президент получит эффективный инструмент давления на местные элиты, который даже не обязательно использовать.
o Введение полноценного регионального самоуправления (на уровне областей и районов) и закрепления децентрализации как одного из базовых принципов административно-территориального – шаг в правильном направлении. Однако этот шаг рискует оказаться провальным, не будучи подкрепленным более конкретными нормами по фискальной децентрализации в базовом законодательстве (Бюджетном кодексе, законе о местном самоуправлении и т.д.).
[1]В данном анализе используется вариант проекта закона, обнародованный 26.06.14 Украинской Правдой (http://www.pravda.com.ua/articles/2014/06/26/7030163/), который несколько отличается от варианта, опубликованного днем раньше депутатом Тягнибоком. По состоянию на середину дня 26.06.14 официально законопроект не был зарегистрирован на сайте Верховной Рады.
[2] Норма об императивном мандате, как показал опыт 2007-2010 гг., так и не заработала из-за отсутствия механизма ее реализации. Поэтому ее отмена – скорее юридическая формальность, укладывающаяся в логику перехода к формированию коалиции на индивидуальной основе.
[3] Осуществление публичных полномочий, как правило, должно возлагаться на органы власти, наиболее близко расположенные к населению