Бюджетная декларация (БД) на три следующие годы – это относительно новый документ, который в таком виде впервые вносился в парламент:

 Наполнение БД, сроки ее разработки и принятия регламентированы 33 ст. Бюджетного кодекса и Регламентом ВР (ст. 152). Этот документ определяет основные бюджетные показатели в части доходов, расходов, дефицита и его финансирования, госдолга, межбюджетных отношений и т.д. и приоритеты бюджетной политики в различных сферах насреднесрочную перспективу, являясь основой для разработки проекта бюджета и прогнозов местных бюджетов на следующий год (+2 года).

 Разработка среднесрочной БД была предусмотрена изменениями в Бюджетный кодекс, принятыми под конец 2018 г., однако в последующие 2 года БД разрабатывалась Минфином, но не вносилась в Раду из-за перевыборов в 2019 г. и ковид-пандемии в 2020 г.

 До 2019 г. БД называлась «Основные направления бюджетной политики (ОНБП) на следующий бюджетный период» и разрабатывалась на один год. В 2016-2018 гг. ОНБП правительством в парламент подавались, но не рассматривались, т.к. вносились с нарушением сроков, и депутаты с Бюджетным комитетом с учетом замечаний к качеству документа попросту не успевали его отработать до окончания летней сессии.

 Все это привело к тому, что влияние парламента последние 5 лет на выработку основных направлений бюджетной политики было минимальным, и депутаты работали уже проектом бюджета, который подавался в сентябре.

Касательно БД на 2022-2024 гг.,  к позитивам можно отнести, что декларация в принципе была внесена в парламент и проголосована с соблюдением граничных сроков (КМУ утверждает до 1 июня и в течении трех дней вносит в Раду; парламент рассматривает не позднее 15 июля). Рада впервые за 6 лет дала свои рекомендации к бюджетному процессу, которые теперь (хотя бы формально) должен учесть Минфин при доработке проекта бюджета – на 2022 г. Тем не менее, правовой статус самой Бюджетной декларации, поданной правительством, остается неясным. Постановление правительства «Об утверждении Бюджетной декларации на 2022 – 2024 гг.» содержит только норму об утверждении БД, тогда как сам текст декларации (как дополнение к постановлению) отсутствует. Таким образом БД, которая по Бюджетному кодексу должна утверждаться постановлением правительства, не получила статус официального документа и не внесена в базу законодательства Украины (о чем справедливо заметил Бюджетный комитет Рады). Минфин просто разместил текст БД на своем сайте в разделе «новости» и отправил его в парламент. Такая юридическая коллизия усиливает риски того, что Бюджетная декларация, как и немногочленные рекомендации депутатов к ней, выполняться не будут.

Основные параметры БД на 2022 – 2024 гг., в т.ч. доходы, расходы, дефицит бюджета, госдолг, макропрогноз, базовые социальные стандарты – см. табл. ниже:

 Между 2021 – 2024 гг. доходы госбюджета должны вырасти на 32%, тогда как расходы – на 21%, что, по оценкам Минфина, должно позволить снизить дефицит бюджета с планового уровня 5,1% ВВП в 2021 г. до 3,5% в 2021 г., 3% ВВП в 2023 г. и 2,7% ВВП в 2024 г. 

 Реалистичность такой фискальной консолидации остается под вопросом, т.к. оценки опережающего роста доходов над расходами базируются на : (1) на крайне низких темпах индексации социальных стандартов (см. ниже),  что будет снижать рейтинги власти при приближении президентской кампании 2024 г. или досрочных парламентских выборов; (2) на оптимистических ожиданиях роста экономики, особенно, в 2023-2024 гг.  На этот период ни НБУ, ни МВФ не прогнозируют ускорения экономики выше +4% и уж тем более 5% (НБУ: 2022- 2023 – 4%; МВФ: 2023 – 3,4%, 2024 – 3,8%).  Потенциальные темпы роста Украины – 3,5-4%, и чтобы выйти за их пределы необходимо гораздо большее наращивание инвестиций и расширение экспорта, чем это предусмотрено прогнозом и KPI по главным распорядителям. Дополнительно это должно совпасть с благоприятным внешним спросом, а по прогнозам МВФ мировая экономика должна наоборот замедлиться до 3,4-3,5% в 2023-2024 гг., тогда как наша, по прогнозам МЭРТ, ускорится почти до 5%. 

Наполнение БД в части политики доходов, приоритетов расходов, долговой политики свидетельствуют о консервации нынешних подходов к подготовке проекта бюджета – 2022 и последующие годы, которые ничем не будут отличаться от бюджетов последних лет:

 Закладываются низкие темпы роста базовых социальных стандартов, которые как в случае с минимальной зарплатой даже не покрывают прогнозную инфляцию.Так при росте потребительских цен за 3 года (2022 – 2022 гг.) на 18,8%, минимальная зарплата вырастет на 17,9% (т.е. даже ниже чем инфляция), а прожиточный минимум, в т.ч. минимальная пенсия по возрасту, – на 24,2%, т.е. ежегодно в среднем на 2% выше, чем инфляция.На конец 2024 г. прожиточный минимум (2972 грн.) будет составлять всего 2/3 оттекущего уровняфактического прожиточного минимума в ценах июня 2021 г.

 При подаче проекта бюджета - 2022 власти будут апеллировать к тому, что «аскетичный бюджет» для снижения дефицита бюджета будет применяться ко всем, прежде всего, госчиновникам, расходы на которых не то, что не вырастут, а даже сократятся. Как следует из БД,  на 2022 – 2024 гг. замораживается зарплата госслужащих (работников госорганов) и судей, исходя из минимальной зарплаты и первого разряда ЕТС на конец 2021 г. Вместе с другими ограничениями это может привести к тому, что расходы по большинству госорганов - главным распорядителям в среднесрочной перспективе уменьшатся по сравнению с 2021 г., т.е. даже в 2024 г. будут ниже, чем запланировано на 2021 г. Так, исходя из дополнений к БД, детализирующих прогноз расходов по главным распорядителям, расходы на аппарат ВРУ в 2024 г. будут на 7,8% ниже, чем запланировано на 2021 г., на Госуправление делами – на 4,7% ниже, на Секретариат Кабмина – на 2,4% ниже, на офис Генпрокурора – на 0,5% ниже. Вместе с тем, в Бюджетном комитете отмечают, что данные по расходам в 2021 г. и 2022-2024 гг. не сопоставимы между собой, так как в прогноз на следующие три года не включен целый ряд статей, напр. капитального характера. Поэтому насколько уменьшаться расходы на госаппарат и уменьшаться ли вообще, будет понятно только после подачи проекта бюджета -2022.

 Расходы на медицину и образование планируются ниже уровней, предусмотренных профильными законами.Напр., расходы сводного бюджета на медицину (как следует из презентации БД) составят в 2022-2024 гг. в среднем 4% ВВП (при законодательном минимуме – 5% ВВП). Аналогично не соблюдается норма о выделении не менее 7% ВВП на образование.

 Более детальный анализ приоритетов государственной социальной политики не имеет прикладного значения, так как они (приоритеты) сформулированы в общих тонах и без привязки к финансированию. В то же время, сам по себе перечень приоритетных сфер вызывает вопросы. Напр., среди размытых приоритетов социальной политики нет в принципе какого- либо упоминания о необходимости стимулирования рождаемости, зато есть неонатальный скрининг.Среди приоритетов госполитики в сфере ветеранов нет даже и намека на постепенное восстановление льгот, отобранных в 2014 г. (несмотря на решение КСУ обязывающее это сделать), и увеличения хотя бы разовой выплаты к 9 мая. В приоритетах госполитики в сфере здравоохранения нет даже упоминания о борьбе с covid -19, или в правительстве надеяться получить коллективный иммунитет к концу 2021 г. и забыть о пандемии? При этом выписана целая страница приоритетов в сфере культуры и информационного пространства.

 Как и в последних бюджетах, предполагается мизерная поддержка базовых отраслей экономики (вне рамок Большого строительства).Вся поддержка промышленности – это выполнение целевых программ по ракето- и авиастроению, закрытие шахт, и косвенно ВПК (через расходы на оборону). Даже если какая-то сфера в экономике обозначена как приоритет, это не означает, что она получит приоритетное финансирование. Напр., приоритетность господдержки АПК предполагает предоставление прямых дотаций 9 тыс. хозяйств АПК в сумме 13,5 млрд. грн. за 2022 – 2024 гг. или 4,5 млрд. грн. в год (без учета компенсации ставок по кредитам). Однако такой уровень поддержки соответствует ее нынешнему уровню (4,5 млрд. грн. – в 2021 г.), т.е. в относительных и реальных показателях (с учетом инфляции, как доля в расходах или в ВВП) такая поддержка снизится.

Прогнозируется рост долговой нагрузки на бюджет.Долговая нагрузка на бюджет (обслуживание госдолга к расходам по общему фонду) по прогнозам Минфина должна вырасти (!) с 10,9% в 2020 г. до 14,7% в 2022 г., 15,1% - в 2023 г., 15,3% - в 2024 г. При этом соотношение госдолга к ВВП должно наоборот снизится с 64,3% ВВП в 2021 г. (по нашим оценкам в 2021 г. соотношение госдолга к ВВП будет около 60%) до 51,3% ВВП в 2024 г. Исходя из макропрогноза, такие разнонаправленные тенденции в динамике госдолга и его обслуживании, как минимум не логичны, либо могут свидетельствовать о значительных плановых выплатах по VRI (в 2023-2024 гг.).