Доходы

Доходы госбюджета в 2020 г. составили 1076 млрд. грн., в том числе общий фонд – 877,6 млрд. грн., спецфонд – 198,4 млрд. грн. Годовой план по доходам, утвержденный законом о госбюджете на 2020 г. с учетом вносившихся в него изменений, в целом перевыполнен на 5,3% или на 54 млрд. грн. Однако уточненный план доходовс учетом вносившихся изменений в сметы главных распорядителей бюджетных средств по специальному фонду(что не требует внесения изменений в сам закон о госбюджете), перевыполнен всего на 0,8% или на 9 млрд. грн.Здесь и далее информация по выполнению плана дается с учетом уточнённых показателей по спецфонду.

По сравнению с 2019 г. доходы госбюджета выросли на 7,8% или на 77,7 млрд. грн. Такой рост доходов по сравнению с предыдущим годом достигнут исключительно за счет спецфонда, что связано как с ростом собственных поступлений бюджетных учреждений (на 50%), так и проведением разовой операции по взаимозачету между Нефтегазом и Укрнафтой, в результате которой госбюджет получил виртуальные доходы на 36 млрд. грн. В то же время, по сравнению с 2019 г. доходы по общему фонду госбюджетаупалина 0,3% или на 2,2 млрд. грн.

Выполнение плана и сравнение с фактическим поступлениями за 2019 г. в разбивке по основным статьям доходов госбюджета, которые занимают 98% в суммарных доходах, см. – табл. ниже:

Вабсолютных показателяхнаибольший провал в доходах зафиксирован по НДС с импорта, которого собрали на 9,8% (29,7 млрд. грн.) меньше от плана на год и на 5,4% (15,6 млрд. грн.) меньше от факта за 2019 г.

- С одной стороны, такой недобор объясняется сокращением импорта товаров и услуг в долларовом выражении на 18,1% (по данным НБУ, за 12 месяцев 2020 г.) и соответственно уменьшением базы налогообложения. С другой стороны, имевшая место девальвация на 16% к доллару и на 24% к евро на конец года (соответственно 4,3% и 6,4% в среднем по году) должна была компенсировать значительную часть потерь от проседания импорта.

- Невыполнение плана и фактические сборы по НДС с импорта дают основания говорить, как о неэффективном бюджетном планировании и прогнозировании, так и об отсутствии видимых результатов в сфере детенизации импортных операций (уменьшении серого импорта и контрабанды).Такую же примерно оценку дает и бизнес, отмечая минимальный прогресс в снижении контрабанды и оценивая неизменной за последние годы долю серого импорта в его общей структуре (?на уровне 25%).[1]Отсутствие эффективного управления таможенной службой, в которой за год успело поработать 4 руководителя и десятки разных глав региональных таможен, также может рассматриваться как одна из причин провала в доходах от импорта[2].  

Вотносительныхпоказателях,наибольший недобор от планапришелся на административные платежи и сборы, которых собрали на 45% (или на 7,9 млрд. грн.) меньше от плана. Провал связан с отсутствием запланированных поступлений от продажи лицензий в сфере организации и проведения азартных игр («минус» 4,4 млрд. грн.) и получением менее 1/3 плановых поступлений от аренды госимущества («минус» 2,8 млрд. грн.).

В то же время,наибольшее перевыполнение плана, как в относительных, так и абсолютных значениях, отмечено по внутреннему НДС (с учетом возмещения),которого собрали на 46,9% (40,4 млрд. грн.) больше от плана на год и на 42,2% (37,6 млрд. грн.) больше от факта за 2019 г. Возмещение НДС по сравнению с 2019 г. сократилось на 5,8% (8,8 млрд. грн.), но и накопленная задолженность по возмещению НДС за год также сократилась (на 9,1 млрд. грн. за 12 месяцев 2020 г.).Т.е. прирост доходов по внутреннему НДС произошел не за счет накапливания задолженности по возмещению НДС.С учетом кризиса и снижения уровня потребления, это может косвенно свидетельствовать о сокращении масштабов ухода от налогообложения при уплате НДС (через конвертационные центры или т.н. «скрутки») и повышении эффективности работы ГНС(в отличии от таможенной службы).[3]

Доходы госбюджета в разбивке по основным налогам и неналоговым поступлениям

Расходы

Расходы госбюджета в 2020 г. составили 1288 млрд. грн., в том числе общий фонд – 1099,2 млрд. грн., спецфонд – 188,8 млрд. грн. Уточненный план расходов (с учетом вносившихся изменений в сметы главных распорядителей бюджетных средств по специальному фонду) по году не выполнен на 5% или на 67,3 млрд. грн. Как и по общему фонду, выполнение бюджета в целом по расходам стало худшим с 2014 г. (такой же уровень недовыполнения был и в 2019 г.).

При этом выполнение плана расходов на протяжении всего года было крайне неудовлетворительным. Так, за 11 месяцев 2020 г. недовыполнение от плана на период по общему фонду составляло более 100 млрд. грн. или почти 10%.  Выполнение удалось подтянуть до относительно приемлемого уровня только в последний месяц и в особенности в последние дни 2020 г.Такие задержки с финансированием снижают эффективность бюджетных расходов и повышают риски их нецелевого использования.

Причины неудовлетворительного выполнения бюджета по расходам связаны с:

неэффективным бюджетным планированием и использованием бюджетных средств со стороны Кабмина, Минфина, главных распорядителей бюджетных средств(запоздалое принятие паспортов бюджетных программ, несвоевременное распределение и использование открытых ассигнований главными распорядителями бюджетных средств, постоянные перераспределения на протяжении года утвержденных бюджетных назначений по решению Кабмина – все эти проблемы повторяются годами!);

срывом планов по долговому финансированию дефицита бюджета, что особенно проявилось в конце 3-го квартала - последнем квартале 2020 г., когда начали расти неоплаченные расходные обязательства по общему фонду, а сам общий фонд начал залазить в долги перед единым казначейским счетом (ЕКС) для финансирования дефицита бюджета.   

По сравнению с 2019 г. расходы госбюджета увеличились на 20% (+215,1 млрд. грн.), в т.ч. расходы по общему фонду – на 146,2 млрд. грн., спецфонду – на 68,9 млрд. грн. Помимо индексации на инфляцию, такой прирост связан с наращиванием расходов/ дефицита бюджета для минимизации негативных последствий пандемии Covid-19, а также с уже упомянутым ростом доходов и соответственно расходов по специальному фонду.

Выполнение плана расходов госбюджета в 2020 г. и сравнение с фактическими расходами за 2019 г. в функциональной разбивке, см. – табл. ниже:

В функциональной разбивке, как в абсолютных, так и относительных показателях наиболее всего не выполнен план по общегосударственным расходам, что объясняется экономией на плановых затратах на обслуживании госдолга (на 16,1 млрд. грн.). Последнее связано с меньшей девальвацией гривны по году, чем закладывалось при пересмотрах бюджета, что обусловило экономию на обслуживании валютного госдолга, который занимает почти 2/3 в структуре долговых обязательств.

Расходы госбюджета в функциональной разбивке с указанием отдельных бюджетных программ

В разрезе социальных услуг:

o В относительных масштабах наиболее всего недофинансированообразованиена 9,8% или на 6,4 млрд. грн. Основной провал в расходах пришелся на высшие учебные заведения («минус» 12,3% или 5,6 млрд. грн. от плана на год), в то время как образовательная субвенция, из которой финансируются школы, была профинансирована полностью от плана (хотя и не полностью использована на местах)[4].

o В абсолютных показателях, наиболее всего недофинансированамедицина(на 6,2% или на 8,2 млрд. грн.). В программно-ведомственной разбивке расходов госбюджета, МОЗ стал одним из анти-лидеров по низкому уровню выполнения госбюджета, что выглядит особенно тревожно в условиях хронического недофинансирования отрасли, критического оттока кадров из системы и пандемии COVID-19. В целом бюджетные программы, где главным распорядителем выступает МОЗ, недофинансированы на 7% или на 11,1 млрд. грн., в т.ч в рамках анти-ковидного фонда на 13% и 2,7 млрд. грн. соответственно:

- Не начато финансирование по программе «Модернизация и обновление материально-технической базы многопрофильных больниц интенсивного лечения» (на 1 млрд. грн.)

- Программа «Обеспечение готовности и реагирования системы общественного здоровья на вспышки острой респираторной болезни COVID-19, обеспечение средствами индивидуальной защиты работников учреждений экстренной медицинской помощи и учреждений здравоохранения первой волны для госпитализации пациентов с острой респираторной болезнью COVID-19» недофинансирована на 38,4% или на 2,1 млрд. грн. от плана.

- Программа подготовки специалистов в сфере здравоохранения – недофинансирована на 29,4% или на 2,4 млрд. грн., программа развития экстренной медпомощи – на 21,1% (на 0,2 млрд. грн.).

- Значительно недофинансированы специальные субвенции местным бюджетам на преодоление последствий пандемии COVID-19 из ковидного фонда. Напр., субвенция на осуществление доплат медицинским и другим работникам учреждений здравоохранения недофинансирована почти на 60% от плана («минус» 0,25 млрд.грн.); субвенция на обустройство временных учреждений здравоохранения (специализированных госпиталей) для оказания медицинской помощи пациентам с острой респираторной болезнью COVID-19 – на 44% или на 40 млн. грн.

- По данным Счетной палаты, из антиковидного фонда на доплаты медикам и другим работникам, задействованным в ликвидации последствий пандемии, не использовали 570 млн. грн. или 8,6% от предусмотренного в плане на год.

o Расходына социальную защиту и обеспечениенедофинансированы на 2,3% или на 7,7 млрд. грн. от плана на год, в т.ч. расходы на соцзащиту на случай нетрудоспособности – на 9,4% или 0,3 млрд. грн., на случай безработицы – на 4,7% или 0,33 млрд. грн., социальная защита других категорий населения, которая распространяется на широкий круг получателей социальной помощи (инвалиды, чернобыльцы, многодетные семьи т т.д.) – на 8,5% или 6,6 млрд. грн. В то же время, трансферт ПФУ из госбюджета и субсидии ЖКХ профинансированы согласно плана. 

Годовой план по расходам наподдержку экономической деятельностине выполнен на 5,6% или на 10 млрд. грн., в т.ч. на дорожное хозяйство (ремонт и строительство дорог) - на 5% или 5 млрд. грн., АПК – на 8% или на 1,25 млрд. грн., промышленность (включая ТЭК) – на 12,7% или 1,23 млрд. грн.  Вместе с тем, нельзя не отметить, что по сравнению с 2019 г. расходы на поддержку экономики выросли в 2,3 раза, что в первую очередь связано с увеличением расходов на дорожное хозяйство с 35,9 до 95 млрд. грн.

Дефицит бюджета и его финансирование

Дефицит госбюджета составил 217,1 млрд. грн. (в том числе по общему фонду – 216,5 млрд. грн.) или 5,3% от ожидаемого ВВП против запланированных 300,5 млрд. грн. (7,4% ВВП). Итоговый дефицит бюджета является наихудшим показателем за последние 10 лет (с 2010 г.).

Финансирование дефицита бюджета на протяжении всего года существенно отставало от плана, и только в последнем месяце выполнение плана по основному источнику – долговому финансированию - удалось подтянуть за счет разблокирования внешнего официального финансирования и наращивания операций с ОВГЗ путем повышения их доходности и увеличения рефинансирования банков под операции с ОВГЗ:  

Проблемы с внешним долговым финансированием резко обострились к осени 2020 г. после постановки пересмотра программы stand by на паузу и отсутствия вплоть до декабря положительных сигналов от Фонда, что, по сути, заблокировало получение кредитов от других МФО/ЕС и сделало выход на рынок евробондов невыгодным.Это лишний раз свидетельствует, что страна остается критически зависимой от внешнего финансирования и сигналов МВФ.

Параллельно наблюдались проблемы с внутренним долговым финансированием: спрос на ОВГЗ снизился на фоне снижения ставок в первой половине года и оттока нерезидентов после начала кризиса. 

Чтобы исправить ситуацию с финансированием дефицита Минфин среди прочего (другие меры включали займы с ЕКС и привлечение внешних кредитов от комбанков и финансовых компаний типа Cargill и Deutsche bank) с ноября пошел на повышение доходности ОВГЗ по всей линейке бумаг (см. график ниже). Напр., ставки по 12-мес ОВГЗ выросли с чуть более 9 п.п. в июле до свыше 10,5 п.п. в ноябре и свыше 11,5 п.п. в декабре.

Основными покупателями ОВГЗ в 2020 г. стали банки, доля которых в общем портфеле ОВГЗ в обращении за год выросла с 40,6% до 51,9% (или на 180 млрд. грн., в том числе на 86,4 млрд. грн. в последнем квартале года). А существенную поддержку им в этом оказал НБУ, в разы увеличив рефинансирование под операции с ОВГЗ под конец года (в 4-м квартале 2020 г. рефинансирование через тендеры по поддержке ликвидности сроком от 3-х месяцев до 5 лет составило 70,4 млрд. грн., что на треть превысило объёмы таких операций за первые 9 месяцев 2020 г.). При этом учетная ставка НБУ не менялась на протяжении всего 2-го полугодия, оставаясь равной 6%, равно как и не менялась установленная на одном уровне с ней ставка рефинансирования (через тендеры по поддержке ликвидности). Т.е. для банков выросла как номинальная, так и реальная доходность ОВГЗ. Еще одним следствием повышения доходности ОВГЗ стало возвращение на рынок иностранного спекулятивного капитала со всеми сопутствующими рисками для курсовой стабильности (особенно, если эти тенденции продолжаться и наберут ход в 2021 г.). За последний месяц 2020 г. портфель ОВГЗ в собственности нерезидентов вырос на 13% или почти на 10 млрд. грн., хотя в целом по году он заметно просел.

Увеличение доходности первичных размещений ОВГЗ будет вести к увеличению стоимости обслуживания госдолга.Это прямые потери для бюджета, а также потери для экономики за счет усиления эффекта вытеснения банковских кредитов из экономики. Если на начало 2020 г. доля кредитов субъектам хозяйствования в активах банковской системы составляла 27,8%, а доля ОВГЗ – 24,6%, то на конец III квартала 2020 г. это соотношение поменялось соответственно на 25,3% и 29% в пользу ОВГЗ, а на конец года перевес доли ОВГЗ станет еще более заметным.   

С учетом таких мер, а также получения внешнего официального финансирования от МФО и доразмещения еврооблигаций в декабре, планы по привлечению заимствований и финансированию дефицита бюджета в целом удалось существенно подтянуть в последний месяц 2020 г., хотя они и не были выполнены полностью.В разрезе по источникам покрытия дефицита бюджета:

План по долговому финансированию (разница между новыми заимствованиями и погашениями госдолга) выполнен на 81,7% (недобор по 12 месяцам составил 54,5 млрд. грн.). По итогам года правительство:

o Заняло 638,7 млрд. грн. (или 93,2% от плана на период), в т.ч. ОВГЗ – 389,2 млрд. грн. (94,6% от плана). Недобор по займам за период –  46,5 млрд. грн., в т.ч. по ОВГЗ - 22 млрд. грн.

o Погасило – 385,5 млрд. грн. (99,7% от плана), в т.ч. ОВГЗ – 239,9 млрд. грн. (99,9% от плана).

o Долговое финансирование (разница между заимствованиями и погашениями) составило 244,2 млрд. грн. (при плане 298,8 млрд. грн.).

План по приватизации перевыполнен в 4,5 раза. По итогам года поступления от приватизации составили 2,25 млрд. грн. (при плане – 0,5 млрд. грн.). Вместе с тем первоначальный план по приватизации на 2020 г. предполагал привлечение 12 млрд. грн. от продажи госсобственности.

План по активным операциям не выполнен. Финансирование дефицита за счет активных операций (прежде всего, за счет свободного остатка средств на ЕКС и использования депозитов правительства) активно использовалось для управления ликвидностью в течении всего года. Однако под конец 2020 г. правительство вернуло на ЕКС и депозиты сумму большую, чем заимствовало, что вместе с расходами на докапитализацию Укрэксима, уменьшило финансирование дефицита бюджета по активным операциям на 29,3 млрд. грн., т.е. нетто-финансирование по активным операциям по году оказалось отрицательным.   

Выводы

План по доходам бюджета перевыполнен на 0,8% или 9 млрд. грн. В разбивке по основным статьям доходов план существенно перевыполнен по внутреннему НДС и недовыполнен по импортному НДС и административным платежам и сборам. 

План по расходам бюджета не выполнен на 5% или на 67,3 млрд. грн., что является худшим результатом с 2014 г. По основным функциям, образование недофинансировано на 10,8% или 6,4 млрд. грн., медицина – на 6,2% или 8,2 млрд. грн., социальная помощь на 2,3% или 7,7 млрд. грн., экономическая деятельность – на 5,6% или на 10 млрд. грн. Недофинансирование медицины представляется наиболее проблематичным в условиях хронического недофинансирования отрасли, критического оттока кадров из системы и пандемии COVID-19.

Дефицит бюджета составил 5,3% ВВП (против запланированных 7,4% ВВП), что тем не менее является наихудшим результатом с 2010 г. Меньший дефицит – прежде всего, результат проблем с долговым финансированием, наблюдавшихся на протяжении года, которые свидетельствуют о критической зависимости страны от внешнего финансирования и результатом которых стало необходимость увеличения доходности ОВГЗ.

Приложение 1

Основные параметры сводного и госбюджета (на последнюю дату)

[1]http://www.ier.com.ua/ua/publications/reports?pid=6476

[2]По итогам 2020 г. недобор по таможенным платежам и сборам, администрируемых таможенной службой, по общему фонду госбюджета составил 8,8% (22,5 млрд. грн.) от плана и 7,2% (22,9 млрд. грн.) от факта за 2019 г.

[3]По итогам 2020 г. налоговые доходы, администрируемые Государственной налоговой службой (ГНС), по общему фонду госбюджета выросли как в сравнении с планом (на 10,7% или на 49,2 млрд. грн.), но и что более показательно - в сравнении с 2019 г. (+11% или 50,2 млрд. грн.).

[4]По данным МФУ, неиспользованный остаток образовательной субвенции на конец 2020 г. составил 5,3 млрд. грн. или 6,5% от ее объема.