1. Сфера образования хронически недофинансируется. 

o За последние 6 лет показатели консолидированных бюджетных расходов на образование в долларовом эквиваленте снизились на 30%. Если в 2013 г. на образование ушло 13,2 млрд. дол. в эквиваленте сводных расходов бюджета, то в 2019 г. – 9,2 млрд. дол. Как доля к ВВП расходы снизились с 7,2% в 2013 г до 6% ВВП в 2019 г. Тогда как в соответствии с профильным законом об образовании, принятом в 2017 г., государство должно выделять на образование должно не менее 7% ВВП.

2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 п

Образование (всего), млрд. грн. 105,5 100,1 114,2 129,4 177,9 210 238,8 266,7

Образование (всего), млрд. дол. 13,2 8,4 5,2 5,1 6,7 7,7 9,2 9,9

Образование,% ВВП 7,20 6,31 5,74 5,42 5,96 5,91 6,01 6,69

ВВП, млрд. грн. 1465,2 1586,9 1988,5 2385,4 2982,9 3553 3974,6 3985,5

Офиц. курс средний за год, грн./дол 7,99 11,89 21,85 25,55 26,60 27,20 25,85 27,0

o Политика недофинансирования образования заложена и в Закон о госбюджете на 2020 год. Расходы сводного бюджета на эту сферу должны составить 266,7 млрд. грн. (6,7% прогнозного ВВП), однако по факту будут ощутимо меньше (по оценкам профсоюза работников образования, снизятся до 5,7% ВВП). Так как даже эти заниженные планы по расходам все последние годы финансируется не полностью. В 2018 г. фактические расходы по сводному бюджету отставали от плановых на 13,8 млрд. грн. (6,2%), в 2019 г. – 16,3 млрд. грн. (6,4%). В первой половине 2020 г. расходы госбюджета на образование по общему фонду недофинансированы на 1,5 млрд. грн. или на 8,5%.

2. Недофинансируются, прежде всего, делегированные расходы (образовательная субвенция и другие субвенции, в т.ч. на новую украинскую школу, на ремонты, расходы на содержание ПТУ). 

o По оценкам Ассоциации городов Украины (АГУ), образовательная субвенция в 2019 г. покрывала только 91% от реальных потребностей местных бюджетов (дефицит 7 млрд. грн.). В 2020 г. ситуация немного улучшилась, однако дефицит все равно остается внушительным (субвенция недофинансирована на 4,5 млрд. грн. или 5,5%). По данным АГУ, уже в марте этого года более 50 ОТГ заявили о дефиците средств по образовательной субвенции. При этом худшая ситуация наблюдается по школам Черниговской области (дефицит 13%), Ровенской (8%), Донецкой, Ив-Франковской, Тернопольской, Полтавской (7%). 

o Дефицит средств образовательной субвенции обуславливается несовершенным механизмом (формулой) ее расчета и распределения, что признают и сами власти, внося в нее постоянные изменения. Так, по оценкам АГУ, на 2020 г. формула не учитывает: (1) часы индивидуального обучения (что требует дополнительных ставок в школах), (2) расходы на замену временно отсутствующих работников (напр., в случае болезни), (3) реальную потребность в зарплате учителям групп продолженного дня, (4) остаются проблемы с применением расчетных коэффициентов наполненности классов, которые не отражают фактическую ситуацию на местах (напр., для сельских школ расположенных на территории городских ОТГ применяют такие же повышенные коэффициенты как и для городов областного значения; или напр., взять город Торецк, который находиться на линии разграничения и для которого применяется такой же коэф. наполняемости классов, как и для остальных городов, хотя фактическая численность классов там объективно меньше).    

o Недофинансируя образовательную субвенцию, правительство ставит местные власти перед выбором: либо доплачивать зарплату с минимальными добавками, отпускные и оздоровительные из своих ресурсов, забирая с других расходов либо увольнять педагогов, а где-то – и принимать решения о закрытии школ. При этом большую часть затрат на содержание инфраструктуры школ (оплату коммунальных платежей, зарплату техническому персоналу, ремонты и т.д.) местные бюджеты и так финансируют из своих средств.  Дефицит субвенции, как в больших городах, так и в малых громадах приводит к отвлечению ресурсов местных бюджетов и недофинансированию других сфер (транспорт, дороги в громадах, строительство и развитие, содержание ПЦМД). По информации АГУ, в 2019 г. 73% ОТГ не имели достаточно ресурсов, чтобы обеспечить не только делегированные, но и собственные полномочия в сфере образования. С учетом кризиса в 2020 г. эта ситуация вряд ли поменялась. 

o Не лучше обстоят дела и с другими субвенциями на выполнение делегированных расходов в сфере образования. Субвенция по программе «Новая украинская школа», из которой финансируется покупка современной мебели, оборудования и дидактических материалов для начальной школы в прошлые годы (2018-2019 гг.), по выводам Счетной Палаты, финансировалась в лучшем случае на 1/5 от потребности в масштабах всей страны. В 2020 г. ситуация явно не улучшилась. В рамках секвестра бюджета в апреле этого года, власть вместо того, чтобы сэкономить на себе (содержании органов власти и силовиков) и бороться с контрабандой/ налоговыми скрутками, уменьшила сразу несколько субвенций в сфере образования для регионов. Субвенция по программе «Новая украинская школа» срезана на четверть от первоначально принятого бюджета (на 361 млн. грн.), субвенция по программе «Спроможна школа», из которой частично финансировались ремонты – на 2/3 (на 1 млрд. грн.), на содержание и развитие ПТУ – более чем на 60% (на 159 млн. грн.), на доплаты молодым учителям – обнулена полностью (минус 1,55 млрд. грн.). Всего в рамках секвестра с образования (школ) сняли более 3 млрд. грн. 

o Если добавить к этому уменьшение других субвенций и расходов регионам, из которых могли частично финансироваться капитальные расходы на образование, в т.ч. поддержку развития ОТГ («минус 2,1 млрд. грн., срезана полностью), социально-экономическое развитие территорий (минус 0,3 млрд. грн.), уменьшение бюджета Фонда регионального развития – с 7,5 млрд. грн. до 4,9 млрд. грн. («минус» 2,6 млрд. грн.), то ресурсов на местах будет еще меньше.  

o При этом значительная часть действующей школьной сети остается в неудовлетворительном состоянии: 40% школ в неудовлетворительном состоянии и требуют ремонта; в 47% школ температура зимой не превышает 16%; - в 10% школ туалет на улице; 90% школ полностью не приспособлены для детей с инвалидностью. Данные приведены на начало 2019/20 учебного года, однако ситуация вряд ли кардинально поменялась.

3. Проблемы с финансирование школьной сети могут обостриться с началом нового учебного 2020/21 г., если он все-таки начнется как планируется.  МОН выдал рекомендации по обеспечению школьного процесса с 1 сентября в условиях пандемии COVID-19, большая часть из которых накладывает дополнительная финансовое бремя на местные бюджеты, так как их выполнение должно быть обеспечено учредителями школ (местными советами). Так, до старта учебного года последним рекомендовано обеспечить школы дезинфицирующими и моющими средствами, средствами индивидуальной защиты (напр., медицинскую маску по правилам надо менять каждые 2 часа). Директора учреждений должны оборудовать в школах места для обработки рук и сбора использованных масок и перчаток, а также создать условия для социального дистанцирования и избежания скоплений учеников. 

4. Зарплаты учителям не дотягивают до обещанного уровня и отстают от средних по стране. 

o В первой половине 2020 г. средняя зарплата в образовании составила 8816 грн., что ниже средней по экономике (10 928 грн.) почти на 20%. Однако за цифрами средней зарплаты кроются значительные диспропорции. Напр., молодой учитель без категории с 1 июля в 2020 г. получает оклад 4394 грн. (2 прожиточных минимума для трудоспособных), а со всеми надбавками 5 800 грн., или всего на 13% больше фактического уровня прожиточного минимума в июне 2020 года. 

o Более того, даже такая низкая зарплата не выплачивается вовремя. Образование традиционно один из лидеров по темпам роста долгов по зарплате. Задолженность по зарплате «освитянам» за первую половину 2020 г. выросла на 43,6% (до 19,1 млн.грн.). 

o Низкие зарплаты демотивируют особенно молодых учителей оставаться работать в школах.  За последние 6 лет (2014-2019 гг.) количество учителей до 30 лет сократилось ? на 25%, тогда как учителей пенсионного возраста (свыше 60 лет) выросло на 30%. 

o Прошлые и нынешние власти обещали повысить зарплаты учителям, но не спешат этого делать. 

- В соответствии с законом об образовании, принятом еще в 2017 г., оклад низового педагогического работника с 2023 г. должен составлять 3 минимальные зарплаты, постепенно повышаясь до этого времени в привязке к показателю прожиточного минимума (ПМ) для трудоспособных.    

- Предыдущие власти (правительство Гройсмана) обещали начать такое повышение окладов зарплат учителям на 20-70% с 1 января 2020 г. Однако уже новый Президент Украины Зеленский и премьер-министр Гончарук  заявили об отсутствии средств на такое повышение (необходимо более 20 млрд. грн.), перенеся его на 1 января 2021 г. Вместо повышения зарплат в 2020 г. всем учителям пообещали дать разовые доплаты на сумму 21 тыс.грн. молодым преподавателям (20% от всего учительского состава школ). Однако и это обещание не будет выполнено, так как в рамках секвестра бюджета правительство обнулило специальную субвенцию («на улучшение социальной защиты отдельных категорий педагогических работников»), из которой эти расходы финансировались. 

- На этом фоне есть большие сомнения, что очередное обещание «освитянам» – повысить оклад низового педагогического работника до 3 ПМ для трудоспособных с 1 января 2021 г. будет выполнено. Уже через месяц мы это увидим в проекте поданного проекта бюджета на 2021 г., однако судя по отдельным инициативам (напр., повысить оклад, но срезать доплаты), правительство будет искать все доступные способы сэкономить на учителях.   

5. Доступность образования продолжает снижаться. Продолжается сокращение сети школ и числа учителей.

o Процесс сокращения сети значительно облегчен, начиная с 2014 года, после отменены моратория на закрытие общеобразовательных учебных заведений. Начиная с 2014/15 учебного года по 2019/20 гг., количество школ сократилось на 2,4 тыс. (с 17,6 тыс. до 15,2 тыс.), а количество учителей - на 13 тыс. (с 454 тыс. до 440 тыс.), соответственно на 14% и 3% (приведены сопоставимые данные – без АРК и зоны АТО). В то же время, на фоне уменьшения количества школ и учителей за этот период на 10% увеличилось количество учеников (с 3 757 тыс. в 2014/15 г. до 4 138 тыс. в 2019/20 гг. или +381 тыс. человек), что уже само-по себе является тревожным фактом. 

o Оптимизация сети имеет разные последствия для школ в городах и сельской местности. В городской местности, где застройщики игнорируют необходимость создания инфраструктуры – растет переполненность классов и школ. По данным Минрегионбуда, 50% городских школ обучают детей в переполненных классах, нередко в несколько смен.

o Тогда как в сельской местности, закрывая и укрупняя школы, власти не гарантирует подвоз детей.  30% сельских школ в Украине – малокомплектные (всего таких школ осталось около одной тысячи, в 450 из них учится 30 и менее детей). Закрытие либо перепрофилирование таких школ в филиалы опорных школ скорее объективный процесс, вызванный депопуляцией и миграцией населения из сел. Однако «оптимизируя» такие школы, власти не всегда в состоянии обеспечить удобный и безопасный довоз детей (зачастую за 20+км до опорной школы). По данным МОН, на начало 2019/20 учебного года нехватка школьных автобусов составляла 1082 единиц (или порядка 20%), тогда как на 2020 г. на эти цели правительство выделило 600 млн. грн., за которые будет закуплено 453 автобуса (сколько будет закуплено по факту, будет понятно под конец года). Не меньшей проблемой в процессе создания сети опорных школ остаётся низкое качество дорог в сельской местности. 

o Дополнительные риски для закрытия школ и увольнения учителей возникают на фоне принудительного укрупнения районов (с 490 до 136) и до-объединения низовых громад в ОТГ (а это 57% всех громад). На 2020 г. финансирование школьной сети останется в рамках утвержденного бюджета и вряд ли поменяется. Однако очевидно, что поспешное укрупнение районов и громад подтолкнет процесс оптимизации школьной сети, особенно если этот процесс будет сопровождаться недофинансированием делегированных расходов на образование, что происходит все последние годы. На сегодня множество вопросов, из каких источников будут финансироваться школы, находящиеся в собственности местных советов, территории которых подлежат укрупнению (районы, громады), остаются открытыми и власти не могут на них ответить. Решение о функционировании таких школ, скорее всего, будут принимать уже их новые учредители/ собственники (новые объединенные местные советы).  Напр., на уровне новых объединённых районов райсоветы могут принять решение о передаче школ в собственность ОТГ на территории этих районов (если будет соответствующее обращение от совета ОТГ), последние могут принять решение об их финансировании из своего бюджета, обратиться к другим ОТГ на территории района о совместном финансировании либо закрыть такую школу из-за нехватки финансирования.

Резюме

1. За последние 6 лет (2014-2019 гг.) бюджетное финансирование сферы образования в долларовом эквиваленте сократилось на 30%, а как доля в ВВП с 7,2% до 6%.

2. Отрасль хронически недофинансируется, свидетельством чего, помимо ежегодного невыполнения плана по расходам, является ежегодный дефицит образовательной субвенции и попытки переложить на регионы все большие не профинансированные расходы в этой сфере. В 2020 г. в ходе секвестра бюджета со сферы образования сняли дополнительно 3 млрд. грн., срезав финансирование в том числе различных капитальных субвенций – на закупку мебели, оборудования, ремонты школ.  При этом порядка 40% всех школ в текущем учебном году функционируют в неудовлетворительном состоянии, требуя ремонта.

3. Зарплаты по системе образования остаются низкими и на 20% отстают от средних по стране. Ни прошлая, ни новая власть не выполнила своих обещаний по повышению зарплат учителям, как это предусмотрено профильным законом об образовании.  Особенно тяжелое положение молодых педагогов. В 2020 г. молодой учитель (без категории) со всеми надбавками получает зарплату на уровне около 210 дол. по текущему курсу, что выталкивает молодых педагогов из профессии в армию гастарбайтеров, ищущих лучшей жизни за рубежом. 

4. В то время как в крупных городах дети учатся в переполненных классах, по несколько смен, продолжает сокращаться сеть сельских малокомплектных школ. Начиная с 2014/15 учебного года по 2019/20 гг., количество школ сократилось на 2,4 тыс. (с 17,6 тыс. до 15,2 тыс.) или на 10%. Оптимизируя сеть школьных учреждений, власти таки не смогли организовать нормальный подвоз детей в опорные школы. Потребность в школьных автобус удовлетворена в лучшем случае на 80%, не говоря уже о разбитом состоянии значительной части самих дорог. Риски закрытия школ и увольнения учителей возрастают на фоне принудительного укрупнения районов и до-объединения низовых громад в ОТГ.